철, 사람을 잇다. 폐철도 트램 가능할까?
철, 사람을 잇다. 폐철도 트램 가능할까?
  • 이동고 기자
  • 승인 2018.10.17 23:08
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기획취재: 울산, 다시 부르는 철의 노래(3)

1. 달천철장: 철의 도시 울산, 과거-현재-미래
2. 근대화. 산업화 전에도 철기문명 중심지였던 울산 원형 되살리기
3. 철, 사람을 잇다. 폐철도 트램 가능할까?
4. 또 다른 철, 케이블카 타령 “콘텐츠가 먼저다”
5. 철에서 싹이 트다, 문명재생 쿠바로 가다
6. 옛날 철길, 울산역에서 철의 르네상스 다시

 

인천연구원 한종학 박사는 새로운 대중교통수단을 뭐로 할 것이냐 하는 문제는 정답이 있는 것이 아니라 도시 유형, 지역산업구조를 고려할 수밖에 없다고 말했다.@이동고 기자
인천연구원 한종학 박사는 새로운 대중교통수단을 뭐로 할 것이냐 하는 문제는 정답이 있는 것이 아니라 도시 유형, 지역산업구조를 고려할 수밖에 없다고 말했다.@이동고 기자

울산은 달천철장의 오랜 역사에 기반했는지 조선업과 자동차 공업의 중심지가 되었다. 자동차는 물리적 거리를 좁히는 이동권을 획기적으로 개선했지만 그 부작용도 만만치 않았다. 이번 회에는 울산의 대중교통을 창조적으로 풀 대안적인 제2교통수단과 체계를 고민해 본다.

서울시 교통정책 패러다임 자동차 위주에서 사람·친환경 중심으로 변화
2000년대 들어서는 전 세계적으로 자동차보다는 사람과 친환경수단 중심으로 교통정책을 시행하는 추세다. 서울시도 이런 시류에 따라 2013년 ‘보행친화도시’, 2015년 ‘걷는 도시, 서울’ 선언 등 사람 중심 시책을 내세웠고, 특히 서울역 고가 공원화, 퇴계로 공간 재편, 종로?남대문로 중앙버스전용차로 설치 등 도심권을 중심으로 관련 사업을 진행했다.
서울시는 도심권 차량통행을 억제해 보행환경 개선, 대기질 향상, 소음감소 등 긍정적인 효과를 기대했다. 하지만 차로 수를 줄이고 도로공간을 재편하는 사업으로 차량 운전자와 이해당사자들 민원도 만만치 않아 설득할 필요가 있었다. 도로 공간 재편 시 교통 수요 관리 효과가 어느 정도인지 파악해 적극적으로 홍보하고, 시민 공감대를 끌어내는 것이 중요했다.

서울 중앙버스전용차로 연장, 2014년 117.5㎞로 10년간 3배 확대 ‘세계 상위권’
서울시는 2004년 7월 대중교통체계 개편과 함께 대중교통 서비스 질을 높이고자 중앙버스전용차로를 도입했다. 2004년 4개 구간 36.1km 연장의 중앙버스전용차로 설치를 시작으로, 약 10년 동안 서울시의 지속적인 노선 확장 노력 결과, 2014년 기준 총 12개 구간 117.5km 연장으로 확대됐다. 그 결과, 서울시는 10년이라는 단기간에 자카르타, 리우데자네이루, 테헤란 등에 이어 세계에서 여섯 번째로 많은 중앙버스전용차로 노선을 확보하는 도시가 되었다.

대중교통체계 개편 이후, 중앙버스전용차로를 점차 확대했지만 아직 단절된 구간이 많아 버스통행 흐름이 원활치 못한 실정이다. 일부 구간에서는 중앙버스전용차로 운행속도가 설계속도보다 너무 낮아 버스 서비스 기능이 약화되고 있고, 서울시 버스 노선 체계도 도심을 중심으로 방사형으로 구축된 탓에 도심 집중이 심해 속도가 나지 않고 전반적인 버스 서비스 수준이 떨어지는 상태다. 대중교통 이용 활성화를 위해 서울시 지역거점 간 급행서비스(BRT) 도입 필요성이 지속적으로 제기되고 있으며, 중앙버스전용차로 기능을 높이는 방식으로 풀 것을 고민하고 있었다. 서울시가 고민하는 BRT는 처음부터 계획도시로 출발한 세종시에 도입한 ‘전용도로 방식’은 아니다. 

낡은 고가도로를 공원으로 만든 장소에서 바라본 서울역 풍경, 서울시는 중앙버스차로제를 제일 먼저 시행해 지금도 보완해 가고 있다.  @이동고 기자
낡은 고가도로를 공원으로 만든 장소에서 바라본 서울역 풍경, 서울시는 중앙버스차로제를 제일 먼저 시행해 지금도 보완해 가고 있다. @이동고 기자

서울의 도시철도·간선버스시스템 간 연계환승 이용률 낮아
서울시의 간선대중교통체계는 중앙버스전용차로로 대표되는 간선버스 시스템과 9개 노선의 도시철도 시스템을 대중교통시스템으로 갖춘 것이다. 2014년 10월 17일 수도권 대중교통카드 분석 자료에 의하면 두 시스템 연계 환승 정도는 열악해 지하철-지하철 환승 50.1%, 버스-버스(마을버스 포함) 환승 20.6%에 비해 도시철도-간선버스(간선+광역간선)의 환승은 14.7%정도로 활성화되어 있지 않다. 두 간선 대중교통시스템 간의 낮은 연계환승은 대중교통 분담률이 정체된 것에도 원인(과거 10년간 대중교통수단 분담률 평균변화율 2.4%에서 최근 4년간 0.7%로 둔화)이 있다. 울산시가 단지 제2의 교통수단뿐만 아니라 ‘효율적 환승’이라는 고민은 제2 교통수단을 결정하는 핵심문제가 될 수 있다.  

오래된 도시 인천, 원도심과 신도심 대중교통 격차 심해 
인천은 도시 역사가 오래되다 보니 원도심은 인구감소, 고령화로 교통수요 자체가 줄어드는 추세이고 대중교통 노선은 원도심에서 신도심으로 발달돼 가는데 원도심에 집중된 노선을 빼내어야 하는 문제가 있다. 반면 신도심의 경우 상대적으로 젊은층이 주로 사는데 문제는 대중교통수용성이 낮다는 것이다. 대중교통을 넣어줘도 타지 않는다는 것. 그런데 민원은 계속 생긴다. 우리 아파트단지가 새로 생겼는데 어찌 버스 노선이 없냐 시청 가는 노선이 없냐 학교 가는 노선이 없냐 하다가도 실제 대중노선을 연결해도 이용자가 많지 않다. 이것이 오래된 도시의 어려움이다.

인천은 강화군, 옹진군이 있어 도농복합도시로서 갖는 어려움은 비슷
울산도 울주군이 있어 도농복합도시이듯이 인천도 강화군을 있는 도농복합도시다. 강화군, 옹진군이라는 농어촌과 8개의 도심구가 같이 있다 보니 광역시 내 군 단위에서는 교통에 대한 자체 수립 권한이 없다.
인구가 6만5000 정도인 강화군은 땅이 넓어 군내버스를 운행한다. 증차를 하고, 국비지원도 받고 싶은데 인천광역시 통제 아래 있어 독자적인 계획 수립이 어렵다. 인천시도 인구도 적은데 예산 지원하기가 어렵다는 입장이다. 울산도 같은 어려움이 처해 있다. 도심과 외곽지역 배차간격이 너무 격차가 심한 것이다. 외곽 군 단위 수요도 없는데 민간기업이 수익성도 없는 곳에 배차를 늘린다는 것은 불가능하다. 도농복합도시, 원도심-신도심의 차이 문제 등이 얽혀있는 셈이다.

항만도시로서 인천이 갖는 특이성
인천시는 항만도시로서 물동량이 많고 목재와 벌크류 등을 실은 화물차들이 많이 다닌다. 물류단지 쪽 대중교통은 아침에만 수요가 있다. 웅진군은 연안에 섬이 있으니 선박으로 이동해야 하고 또 선박은 해수부 관할이지 지자체 관할이 아니다. 운임은 국비, 지방비 50:50으로 지원을 해주고 있는데 그 외 인허가 권한은 해수부에 있다. 선사들은 인천시에 아쉬울 것이 별로 없다. 지방분권과 관련한 일인데도 자체 계획 수립이 안 된다.
유럽에는 페리선박과 시내버스랑 트램이나 지하철이 하나로 엮여 돌아간다. 광역시로서 섬과 공항을 모두 끼고 있어 대중교통수단 토탈 서비스가 필요한 곳이 바로 인천광역시다. 항공도 국토부 소관이니 여러 기관의 협조가 필요하다. 영종도 강화군도 육지로 연결되어 있지만 선박을 이용할 수도 있고 섬과 섬을 연결하는 권한을 군에 주면 효율적으로 풀 수도 있다. 물류단지는 인천공항 종사자처럼 대중교통 불편문제를 계속 안고 있다. 

대안은 수요응답형 시스템(Demand Responsive Transport, 이하 DRT)
대안은 수요응답형으로 처리하는 방식이다. 예약하고 공유시스템으로 넘어가는 것인데 부르면 오는 택시뿐 아니라 정류소 인원이 실시간 파악되거나 시간대별로 추이가 분석된다면 버스운영도 탄력적으로 할 수 있다. 외곽은 전화 서비스를 시내는 스마트폰 앱을 통한 방식이 있다. 무주군은 벽지노선에 수요응답형 스타렉스급 교통수단을 이용하는데 정규노선을 넣는 것보다는 효율이 높다. 일본은 수요응답형 노선이 많이 발달돼 있고 요즘 전라도, 충청도도 많이 이슈화되어 있다.
DRT 사업자를 누가 할 것인지도 문제다. 전세버스 사업자가 하는 경우 자기 소유 차량으로 전세를 하는 것이다. 지입 방식으로 일상은 학원버스 출퇴근, 관광버스를 하다가 대중교통노선에 투입되는 것을 허락해주는 것이다. 자가용에 유사운송이 되는 측면이 있기에 여객법에 저촉이 되는 부분은 국토부에서 규제를 완화할 수 있다.

울산시는 그동안 대중교통수단을 진지하게 고민하지 않았다
울산시민의 유일한 대중교통수단인 시내버스를 유지하는 데 매년 수백억 세금이 낭비되고 있다. 버스 이용승객도 지속적으로 감소하고 있다는 점에서 경영난을 겪고 있는 버스회사 적자분도 눈덩이처럼 불어나고 있다. 모든 대책이 늦었다. 울산시는 매년 ‘시내버스 표준회계 실사 및 운송원가 조사용역’을 토대로 지역 버스회사 지원을 결정한다. 지원액 산정은 연료비, 운전기사 인건비, 차량 감가상각비, 차량 정비비 등을 판단해 시내버스를 운행할 때 드는 적정한 비용인 ‘표준 운송원가’를 책정하고, ‘노선별 운송손익’ 등을 분석해서 정한다. 작년 총지원액인 311억 원을 자세히 들여다보면 무료환승 보전이 162억 원, 적자노선 지원이 117억 원을 차지한다. 이 외에 벽지노선(이용불편지역) 전액 보상이 8억 원, 유류세 보조가 7억 원, 저상버스 도입에 9억 원, 대.폐차 2억 원 등이었다.

울산시 시내버스 적자분 5년 동안 2배 증가
무료 환승이야 결국 시민에게 혜택이 돌아오는 것이지만 가장 문제가 되는 것은 적자노선 재정 지원이다. 울산지역 시내버스는 총 8개 회사로 버스는 738대, 154개 노선을 운행 중이다. 수익이 발생하는 노선은 고작 20%가량이니, 적자의 일부를 시가 지원해주는 것이다. 이 지원금은 2013년 54억원에서 2017년 117억 원으로 5년 동안 2배나 증가했다. 버스회사 적자는 매년 증가하는데, 승객은 감소하고 있다. 이용객이 줄어드는 문제는 흐름이기도 하지만 노선이나 버스대기시간, 환승의 편리문제 때문이기도 하다. 게다가 시가 2015년까지는 지원 비율을 60%선으로 유지하다 재작년은 70%, 작년은 80%까지 늘렸다. 지역 시내버스 누적적자는 2011년 275억 원에서 연평균 20%씩 증가해 2015년 571억 원에 달했고, 시내버스 이용 객수는 연평균 3.97% 감소하고 있는 추세다.

혈세는 혈세대로, 깨진 독에 물 붓기 식 
상징적인 일이 시내버스 연료인 CNG(압축천연가스) 공급 중단 사태다. 경동도시가스는 지난 8일 사용료가 장기 연체된 신도여객 버스 71대 중 18대에 대한 가스 공급을 중단했다. 신도여객뿐 아니라 한성교통 등 4개사가 70억 원이 넘는 가스요금을 장기 체납하고 있었고 체납액이 점점 더 증가한 회사에 취한 조처였다. 시 중재로 위기는 넘겼지만 폭발직전의 뇌관처럼 심각하다. 버스회사도 사정은 마찬가지, 매년 20%의 손실을 감당해야 하고 버스기사마저 높은 피로도로 교통안전을 위협받고 있다. 현재 2시간 이상 운전하면 15분 이상 쉬는 의무휴식제를 감당할 최소 인원보다 적고, 적립퇴직금으로 임금을 지급하면서 바닥인 상태다. 

광역시 중 시내버스 준공영제를 실시하지 않은 유일한 울산시 
울산의 버스 문제 해결을 위해 시가 보다 적극적으로 개입할 필요성이 제기되는 이유인데, 우선 거론되는 게 준공영제다. 시내버스 준공영제는 지자체가 시내버스 노선 및 운행 계통에 대한 조정.관리 권한을 가지고, 시내버스 운송 사업자는 시내버스 운행과 노무, 차량 관리 등을 담당하며, 노선별 운행 실적에 따라 운송 사업자에게 적정 수입을 보장해주는 제도다. 버스회사가 교통서비스를 공급하는 형태는 그대로 유지한 채 노선입찰제, 수입금 공동관리제 및 재정지원 등을 통해 버스 운영체계의 공익성을 강화한 제도다. 2004년 서울에 처음 도입된 이후 부산, 대전, 대구, 광주, 인천 등에서 시행하고 있다.

부산광역시 준공영제 도입으로 이룬 성과
부산은 시내버스 준공영제의 시행으로 공급자 중심에서, 이용자 중심으로 전환되는 계기를 마련했다. 먼저, 버스노선 개편이 쉬워져 수요가 있는 곳은 언제든지 버스를 공급할 수 있게 하는 체계가 마련됐고, 버스와 버스, 버스와 지하철 간 환승 횟수가 1회에서 2회로 늘어남에 따라 환승 시스템을 이용하면, 저렴하고도 빠르게 갈 수 있게 됐다. 버스 운송 사업자들이 수익성 부족으로 기피했던 노선은, 정책 노선으로 8개에서 15개로 늘려 버스 노선의 공공성 확보도 동시에 이뤘다. 교통 취약지였던 기장군과 강서구 등에 버스 정류장이 대폭 늘었다.
반면, 중복 노선을 점차 없애 167개에서 134개로 줄었고, 노선 효율화로 배차 간격이 빨라졌다. 버스 한 대가 하루 운행하는 거리도 평균 717.9㎞에서 653.3㎞로 줄었다. 버스 운송사업자들은 경영 사정이 나아져 자기 자본 비율이 상승했다.
하지만 모든 게 긍정적이지는 않았다. 기름값과 인건비가 지속적으로 올라 부산광역시 재정지원금은 2007년 313억 원에서 2011년 932억 원으로 3배 가까이 늘어났다. 요금제도 개선과 수익사업 개발, 운영 효율성 확보, 재정지원 인센티브 연계 강화, 재정지원금 재원 확보 등 향후 과제들도 다양하게 남겨두고 있다.

대구광역시 전철 3호선은 스카이레일로 갔다
모노레일은 동경, 오사카, 충칭, 두바이 등 세계 14개국 46개 노선이 운행 중이다. 국내에서는 경기도 용인, 의정부, 경남 김해지역에 모노레일 경전철 사업이 먼저 진행됐다. 
부산 도시철도 4호선과 부산-김해 경전철, 용인 에버라인 등은 역사 주변의 관광자원화와 역사 관광콘텐츠를 추진, 도시개발 내지 도시경관 정비 관점에서 추진된 정책사업이었다. 대구광역시 3호선 모노레일은 국내 최초로 대중교통 수단으로 도입된 모노레일 시스템이라 개통 전부터 이목을 집중시켰다. 대구 경전철 3호선 일명 ‘스카이레일’은 2006년부터 시작해 2014년에 완공했다. 2009년 6월에 착공했는데 건설총비용은 1조4807억 원이고 국비 60%에 지방비 40%가 들었다. 대구 경전철 3호선은 전체 노선 23.95km에 30개 역사가 설치돼 있으며, 1호선 명덕역과 2호선 신남역에서 각각 환승이 가능한 체계였다. 개통 이후 4개월간 이용객은 859만 명이 승차했으며, 일평균 약 6만5000여 명으로 집계됐다. 최대 차량이 3량으로 흡사 놀이기구 같았지만 이용객은 폭발적이었다. 시선 높이가 14미터로 지상 6층 높이에서 다채로운 대구 풍경을 한 눈에 볼 수 있다.

대구 전철 3호선은 모노레일을 이용한 스카이 라인으로 갔다. 14미터 시원스런 높이에서 대구시 풍경을 즐기는 관광자원이 되었다. @이동고 기자
대구 전철 3호선은 모노레일을 이용한 스카이 라인으로 갔다. 14미터 시원스런 높이에서 대구시 풍경을 즐기는 관광자원이 되었다. @이동고 기자

모노레일이 갖는 경제성과 부정적인 면
모노레일은 기존 철도시스템에 비해 건축비용은 절반, 공사기간은 1/4정도로 단축되고, 초기투자에 대한 경제성이 뛰어나다. 지하철에 비해서도 건설비용이 절반수준이며 특히 건설이후 유지관리비용이 적다는 것이 더 매력이다. 일반 지하철에 비해 거의 25%수준인데, 이는 환풍기나 조명, 배수시설이 필요 없고 레일 교체도 거의 없기 때문이다.
대구시는 모노레일 공사로 교통체증을 유발한 것은 사실이지만 지하철 공사보다는 훨씬 영향이 적었고 교량을 심은 자리가 기존 도로 옆 화단 위라 용지 확보에도 큰 어려움은 없었다. 하지만 기존 관광 및 관람용 모노레일과는 달리 대중교통 수단이라는 측면에서, 스카이레일 개통에 따른 영업수익 적자와 안전성, 지가 상승 등 부정적 시각이 있는 건 사실이다. 또한 사생활 침해에 대한 민원도 고려해 아파트 밀집지역을 지날 때는 창문 유리가 저절로 불투명해지기도 한다.

대구 스카이레일 관광자원화 시너지 효과와 역사 주변 연계
대구광역시는 2015년 4월, 도시철도 ‘스카이레일’의 개통과 함께 지역관광산업과의 연계 강화를 통한 시너지효과를 톡톡히 누리고 있다. 현재 국내외 많은 지자체와 민간기업, 전문가 등의 벤치마킹 대상이 되었다. 관광자원화를 위한 연계자원은 도심을 중심으로 인문관광 자원부터 문화예술자원, 자연생태자원, 이색테마자원 등이 풍부하게 분포하고 있었다. 한옥체험업과 게스트하우스 등 대체숙박시설은 3호선 노선을 기점으로 1km 반경 내에 밀집 분포해 있어 접근성이 높은 편이었다. 북구 일원을 관통하는 역사 주변에 위치한 팔거천 일부를 생태 하천으로 복원하고, 기존 탐방로 구간과 연결해 도심 속 랜드마크로 만들었다. 범어천과 중앙 가로수에 야간 경관 조명을 설치해 스카이레일 이용객과 지역주민이 직.간접으로 관람할 수 있도록 관광명소화를 추진했다. 특히 전체 구간 중 팔거역부터 칠곡경대병원역까지는 도심에서 접하기 어려운 농촌 경관을 감상할 수 있는 구간이라 하단 내부도로를 활용해 ‘스카이레일 타고 농촌가자!’ 테마의 프로그램을 상설 운영하기도 했다. 주요 역사를 대상으로 단체관광 수요확대에 대비, 주변 관광명소로 이동을 위한 단체관광버스 임시주차장도 마련했다. 

울산의 제2 대중교통수단은 경전철 혹은 트램?
다른 대안적인 대중교통이 없다 보니 버스회사가 적자에 시달리면 시가 시민 혈세로 매우는 악순환이 매번 반복되고 있는데도, 다른 대안카드를 준비하지 못했다는 것은 울산교통정책의 후진성을 여실히 보여준다. 제2의 대중교통 도입을 하루 빨리 결정해야 한다는 목소리는 어제 오늘 일이 아니다. 10여 년 동안 친환경적 신교통수단인 경전철 도입, 트램(노면전차) 건설 등 다양한 새로운 대중교통 도입이 여러 번 논의 됐지만 모두 선거철 이벤트성 주장으로 선거 후에는 언제 그랬느냐 침묵하는 일들이 여러 번 반복됐다. 새로운 대중교통수단 도입으로 지방정권의 변화를 상징적으로 보여줄 필요성이 높다. 

이 취재는 지역신문발전기금을 지원 받았습니다.

이동고 기자



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